Dr. Davorin Kračun: “Prejšnja vlada se je opekla pri hitri rasti izdatkov, ki so ob šibki gospodarski rasti povečali primanjkljaj”

Prof. dr. Davorin Kračun je predsednik Fiskalnega sveta, neodvisnega državnega organa, ki nadzira izvajanje javnofinančne politike. Njegova temeljna naloga je spremljanje spoštovanja fiskalnega pravila, zagotavljanje srednjeročno uravnoteženih javnih financ brez novega zadolževanja ter izpolnjevanje evropskih fiskalnih pravil. S predsednikom sva se pogovarjala o aktualnih izzivih slovenskih javnih financ in o ključnih makroekonomskih tveganjih. Prof. dr. Kračun koalicijsko pogodbo nove desnosredinske vlade ocenjuje ambivalentno, ne enoznačno.

Namere glede stabilnih, vzdržnih in predvidljivih javnih financ, omejitve rasti izdatkov na inflacijo in racionalizacije sektorja država označuje kot pozitivne, a poudarja, da bosta ključna predvsem njihovo uresničevanje in sposobnost zagotavljanja obstoječe ravni javnih storitev. Navaja, da bo prava preizkušnja šele priprava proračuna in srednjeročnega načrta, kjer se bodo v celoti pokazale prioritete nove vlade.

DEMOKRACIJA: Spoštovani prof. dr. Kračun, v državnem zboru je v obravnavi Poročilo o delovanju Fiskalnega sveta za leto 2025. Kakšna je glavna lekcija iz leta 2025 in tudi iz celotnega obdobja 2022–2026 za slovenske javne finance?

Dr. Davorin Kračun: Glavna vsebinska lekcija je, da na javne finance v veliki meri vplivajo pričakovanja, ki izhajajo tudi iz preteklih dejanj ekonomske politike. Tipičen primer tega so visoki dodatki nekaterim skupinam zaposlenih v javnem sektorju v času epidemije. Ti dodatki so bili med drugim podlaga za oblikovanje pričakovanj in zahtev ob pogajanjih za plačno reformo ter posledično tudi za visoko lansko rast plač v javnem sektorju. Nauk je, da lahko previsoka rast tekoče porabe še posebno ob šibki gospodarski rasti hitro poveča primanjkljaj. Zaenkrat posledic tega v obliki višjih stroškov financiranja še ne čutimo.

Kako ocenjujete izhodišče, ki ga prevzema nova vlada? Koliko manevrskega prostora je dejansko še ostalo?

Javne finance so se lani oddaljile od zavez, danih v srednjeročnem načrtu. Podobno kažejo tudi projekcije za prihodnja leta ob predpostavljeni nespremenjeni politiki.

Manevrskega prostora za dodatno oddaljevanje od zavez zato ni, sploh ne za ukrepe, ki brez predhodnega sprejetja kompenzacijskih ukrepov pomenijo dodatno poglabljanje neravnotežja javnih financ.

Davorin Kračun (FOTO: Polona Avanzo)

V poročilu ugotavljate strukturno poslabšanje zaradi rasti izdatkov. Kateri ukrepi iz koalicijske pogodbe (omejitev rasti izdatkov na inflacijo, racionalizacija sektorja država) bi po vaši oceni lahko to najučinkoviteje naslovili v prihodnjih 2–3 letih?

Moja trenutna ocena temelji na prvem branju koalicijske pogodbe in moj občutek je, da gre v navedenih primerih za – z vidika zagotavljanja vzdržnih javnih financ – pozitivne namere, ki pa jih bo treba ob zagotavljanju zatečene ravni javnih storitev tudi udejanjiti.

Več o javnofinančnih posledicah koalicijske pogodbe bo Fiskalni svet povedal v oceni, ki jo nameravamo objaviti sredi junija oziroma po potrditvi vlade v Državnem zboru Republike Slovenije.

Državni zbor je nedavno sprejel t. i. intervencijski (omnibus) zakon za razvoj Slovenije. Kako ga ocenjujete z vidika vpliva na javne finance in skladnosti s fiskalnimi pravili?

Po naših ocenah bi ukrepi iz tega zakona primanjkljaj javnih financ povečali za okoli 900 milijonov evrov oziroma za več kot 1 odstotek BDP. Z vidika skladnosti s fiskalnimi pravili bi to ob danem javnofinančnem položaju občutno dodatno povečalo že sicer predvideno visoko rast neto primarnih izdatkov sektorja država in hkrati pomenilo preseganje 3-odstotnega primanjkljaja, izraženega v BDP. Pri teh ocenah niso upoštevani verjetni negativni vplivi bližnjevzhodne krize. Hkrati bi to pomenilo tudi zahtevnejše prilagajanje v prihodnjih letih, da bi zagotovili vzdržne javne finance na srednji rok.

Nova koalicijska pogodba poudarja stabilne, vzdržne in predvidljive javne finance ter dosledno upoštevanje fiskalnih pravil EU. Kje vidite največje priložnosti in največja tveganja pri uresničevanju teh zavez?

Deklaracije o stabilnih in vzdržnih javnih financah so primerne. Vendar je dejansko ukrepanje lahko drugačno. Tega se mora vlada zavedati tudi v razmerju do finančnih trgov. Na možno odstopanje od fiskalnih pravil je nakazala tudi Evropska komisija z napovedmi in opozorili glede tveganj. Za Slovenijo je zato bistveno, da ohrani ugoden dostop do financiranja na mednarodnih finančnih trgih.

Koalicijska pogodba napoveduje obsežne davčne razbremenitve – ukinitev 50-odstotnega dohodninskega razreda, višjo splošno olajšavo, olajšavo za mlade, družinsko dohodnino in razvojno kapico. Kakšne bodo po vaših ocenah javnofinančne posledice teh ukrepov v srednjeročnem obdobju?

Ocena posledic je odvisna od predpostavke, uporabljene glede spodbude gospodarski rasti iz naslova davčne razbremenitve, ki naj bi prispevala h krepitvi davčnih osnov. Empirične analize glede tega večinoma predvidevajo, da krepitev davčnih osnov za pokritje izpada javnofinančnih prihodkov ni zadostna.

V Sloveniji se soočamo s pomanjkanjem delavcev – ali bomo s tovrstnimi ukrepi privabili dodatno visoko produktivno delovno silo v državo? Ali bodo zaposleni zaradi višjih dohodkov delali več in bolj učinkovito in ali se bo gospodarstvo zato preusmerilo v dejavnosti z visoko dodano vrednostjo? Kaj bodo v negotovih razmerah s potencialno višjim razpoložljivim dohodkom storili mladi ali družine?

Naše ocene javnofinančnih posledic ukrepov, ki jih bo na podlagi zapisanega v koalicijski pogodbi mogoče ovrednotiti, so še v delovni fazi. Lahko pa že zdaj povem, da je ukrepov, ki jih je mogoče finančno ovrednotiti, v koalicijski pogodbi dokaj malo. Po moji oceni je takšnih okoli 5–10 odstotkov vseh v koalicijski pogodbi navedenih ukrepov.

Pogodba obljublja, da ne bo novih davkov brez sočasne razbremenitve drugje. Je takšna davčna nevtralnost realna ob hkratni razbremenitvi dela in gospodarstva ali bo potrebno dodatno zmanjšanje izdatkov?

Odgovor na to vprašanje je odvisen od velikostnega razreda ukrepov in od namer glede zagotavljanja kakovostnih in učinkovitih javnih storitev.

Davorin Kračun (FOTO: Polona Avanzo)

Kako ocenjujete predlog ustanovitve demografskega sklada, na katerega bi prenesli državno premoženje za financiranje pokojninskega sistema? Ali bi to res izboljšalo dolgoročno vzdržnost ali gre bolj za prerazporeditev sredstev?

Demografski sklad bi ob nespremenjeni velikosti naložb in donosnosti državnega premoženja ZPIZ-u lahko neposredno zagotavljal zgolj isti obseg sredstev, kot jih trenutno iz naslova upravljanja državnega premoženja prejema državni proračun in preko tega posredno ZPIZ. Zato bistvenega prispevka k stabilnosti pokojninskega sistema glede na trenutno ureditev ne bi bilo.

Podobno velja tudi za sektor država, ki zajema državni proračun, ZPIZ, ZZZS, lokalne skupnosti ter državna podjetja in na podlagi katerega se ocenjuje izpolnjevanje fiskalnih pravil oziroma zagotavljanje javnofinančne vzdržnosti. 

Pogodba predvideva restriktivno politiko javne porabe (rast izdatkov naj ne bi presegala inflacije) ter obsežen program racionalizacije celotnega sektorja države. Koliko prostora za varčevanje vidite v javni porabi in ali je ta cilj realen glede na demografska in druga tveganja?

V javni porabi je vedno prostor za varčevanje oziroma za omejitev njene rasti. Vprašanje prostora za varčevanje pa je odvisno od političnih zavez, odločitve o zagotavljanju politično sprejemljive ravni javnih storitev in od sprejemljivega vpliva na dolgoročni gospodarski potencial.

Racionalizacija bi morala temeljiti na rednih pregledih izdatkov, ki so del proračunskega procesa in morajo imeti jasno politično podporo najvišjih predstavnikov oblasti. Ocene za razvite države kažejo, da je z njimi mogoče prihraniti 0,2–1,5 odstotka BDP.

Rast izdatkov, ki naj ne bi presegala ciljne inflacije, torej 2 odstotkov, je bolj omejevalna, kot znašajo zaveze in zahteve srednjeročnega načrta. Takšna omejitev pomeni, da bi se morala raven javnih storitev v agregatu skrčiti, če upoštevamo, da velik del javnih izdatkov predstavljajo plače, ki praviloma rastejo hitreje od cen. Če ob tem upoštevamo tudi npr. neizogibno rast števila upravičencev do socialnih nadomestil, kot so pokojnine, je ugotovitev o zelo omejevalno zastavljenem javnofinančnem cilju še trdnejša. Gotovo je, da je trenutno nujno treba zaustaviti visoko rast porabe, in to bolj od zavez iz srednjeročnega načrta. A vprašanje je, kako vzdržna, tudi z vidika zagotavljanja javnih storitev in gospodarskega potenciala, je lahko tovrstna dolgotrajna omejitev.

Nova vlada napoveduje pregled zakonitosti zaposlitev in prerazporeditev v javnem sektorju iz prejšnjega mandata. Kako pomembno je to z vidika vzdržnosti javnih financ in kakšne širše učinke pričakujete?

Povprečna letna rast zaposlenosti v sektorju država je v zadnjih 4 letih znašala 2,1 odstotka, kar je več od rasti pred izbruhom epidemije (1,3 odstotka) in dolgoletne rasti zaposlenosti (1,5 odstotka). Za vzdržnost javnih financ je rast zaposlenosti pomembna, a je pomembna tudi struktura njene rasti. V zadnjih nekaj letih je zaposlenost namreč najhitreje rasla na nekaterih področjih šolstva, zdravstva in socialne oskrbe, kar je vsaj deloma razumljivo z vidika potreb starajočega se prebivalstva.

Debirokratizacija, decentralizacija in vitka država so med ključnimi besedami koalicijske pogodbe. Kateri konkretni ukrepi (npr. 1 IN – 2 OUT, molk pomeni soglasje, pregled financiranja NVO) bi po vašem mnenju prinesli največji fiskalni učinek?

Primeri, ki jih navajate, so v koalicijski pogodbi opredeljeni dokaj splošno in jih je težko ovrednotiti, nekateri – na primer decentralizacija – pa ne pomenijo nujno vitkejše države. Spet nekateri drugi, npr. 1 IN – 2 OUT, ki se nanašajo na debirokratizacijo oziroma na število dodanih in brisanih predpisov, so lahko učinkoviti in podpirajo poslovanje gospodarstva, a jih je težko fiskalno ovrednotiti.

Koalicijska pogodba veliko pozornosti namenja boju proti korupciji in organizirani kriminaliteti. Kako velik problem je korupcija z vidika javnih financ in učinkovite porabe sredstev? Ali so napovedane rešitve prava pot?

Slovenija je glede stanja korupcije po poročilih organizacije Transparency International nekje na sredini med državami EU. Poleg tega smo v naši analizi o pregledih izdatkov izpostavili določene pomanjkljivosti na področju javnih naročil, kot izhajajo iz primerjave držav EU. S preprečevanjem korupcije in učinkovitejšo porabo javnih sredstev bi gotovo prihranili. Ocene za prihranke v razvitih državah se gibljejo med 5 in 15 odstotkov vseh javnih naročil, kar bi za Slovenijo pomenilo okoli 0,7–2 odstotka BDP. In spet: na koncu ne štejejo deklaracije o boju proti korupciji, temveč le dejanja.

Kako gledate na ravnotežje med davčnimi razbremenitvami na eni strani ter obljubami na področjih zdravstva, obrambe, infrastrukture in demografije na drugi strani? Ali pogodba dovolj naslavlja strukturna tveganja?

Na javne finance je treba gledati celovito in treba je zagotoviti, da so ukrepi koherentni. Slovenija se dejansko spopada s številnimi strukturnimi izzivi, ki jih je treba nasloviti, in koalicijska pogodba naslavlja ustrezna področja. Primer uspešne naslovitve strukturnih izzivov je lani sprejeta pokojninska reforma, ki bo občutno, a ne v celoti, v prihodnjih desetletjih zmanjšala pritiske na pokojninsko blagajno. Reforma je tudi skladna s koalicijsko pogodbo nove vlade, ki pravi, da pokojnine ne smejo biti socialni korektiv, temveč plačilo za minulo delo.

Naj poudarim: tudi naslavljanje naštetih strukturnih izzivov mora zagotoviti spoštovanje vzdržnosti dolga. Vzdržnost dolga poleg trenutnega stanja javnih financ določajo zlasti ugodni stroški financiranja in rast dolgoročnega gospodarskega potenciala, ki je odvisna zlasti od produktivnosti tako dela kot kapitala.

Fiskalni svet je v preteklosti že ocenjeval koalicijske pogodbe. Na podlagi dosedanjih izkušenj – kaj bi morala nova vlada nujno vključiti v srednjeročni fiskalno-strukturni načrt, da bi se izognila procikličnosti in neciljanim ukrepom?

Fiskalni svet je doslej ocenil tri koalicijske pogodbe oziroma vse, ki so bile pripravljene od pričetka našega delovanja v letu 2017. Ocene pripravljamo, ker menimo, da so politične obljube pomemben dejavnik oblikovanja pričakovanj in obnašanja vseh deležnikov ter s tem javnofinančnih rezultatov.

Srednjeročni fiskalno-strukturni načrt predstavlja v nasprotju z obljubami zavezo vlade glede poti javnih financ, ki zagotavljajo vzdržen javni dolg. Za neto primarne nacionalne izdatke se določi zgornja meja rasti, do katere ima vsakokratna ekonomska politike proste roke pri izbiri ukrepov. Vse, kar stanje javnih financ približa tej meji, bi morala vlada v okolju visoke geopolitične negotovosti in nestrpnosti na finančnih trgih početi z veliko mero previdnosti. V bližnji preteklosti smo videli, kako hitro in neugodno se trgi odzovejo na fiskalno neodgovorne poteze celo takšnih držav, ki imajo lastno denarno politiko. In trenutno se na mednarodnih obvezniških trgih že dogajajo premiki, ki odražajo spremembe dojemanj tveganj s strani investitorjev. Na to in na pomen previdne fiskalne politike v pravkar izdanem Poročilu o finančni stabilnosti opozarja tudi Evropska centralna banka.

Kakšno je vaše sporočilo novi vladi glede prioritet v prvih mesecih mandata? Katere ukrepe bi morali izvesti najprej, da se izboljša zaupanje v vzdržnost javnih financ?

Predvsem se mora izogniti ukrepom, ki bi to zaupanje kakor koli dodatno slabšali. Menim, da bo najkasneje ob pripravi proračuna za prihodnji dve leti in morebitnih spremembah srednjeročnega fiskalnega načrta jeseni jasno, kolikšen in v kateri smeri je prostor za ukrepanje. Najkasneje takrat bo zaveza nove vlade o zagotavljanju vzdržnih javnih financ iz koalicijske pogodbe na resni preizkušnji.

Koalicijska pogodba napoveduje usklajevanje pokojnin dvakrat letno in dodatne ukrepe na področju zdravstva. Kako bi ti ukrepi vplivali na srednjeročno in dolgoročno vzdržnost javnih financ?

Lanska pokojninska reforma predvideva vsakoletno enkratno uskladitev in še eno dodatno, če s tem soglaša vlada. Vpliv večkratnega letnega usklajevanja pokojnin na vzdržnost javnih financ je odvisen od rasti, ki jo tako dosežejo pokojnine.

Ukrepi na področju zdravstva, med katerimi izstopa namera o pokritju stroškov vseh storitev, tudi zasebnih izvajalcev, s sredstvi ZZZS, bi verjetno povečali javnofinančne izdatke, napovedana socialna kapica pa bi prihodke ZZZS zmanjšala. Takšno ukrepanje, kot ga je mogoče razumeti na podlagi koalicijske pogodbe, bi vzdržnost javnih financ poslabšalo.

 Kje vidite največja tveganja za uspeh celotnega fiskalnega načrta nove vlade? Kaj bi bila po vašem mnenju največja napaka, ki bi jo lahko nova ekipa storila v prvih dveh letih?

Prejšnja vlada se je opekla pri hitri rasti izdatkov, ki so ob šibki gospodarski rasti povečali primanjkljaj. Ohranjanje visoke rasti izdatkov ali krčenje davčnih prihodkov brez pokritja bi v negotovih razmerah primanjkljaj še poglobilo.

Mandat Fiskalnemu svetu se izteče v letu 2027. Boste znova kandidirali?

Ne.

Biografija

Prof. dr. Davorin Kračun se je rodil oktobra 1950 v Mariboru. Univerzitetno diplomo s področja ekonomije je prejel v Mariboru (1974), magisterij (1978) in doktorat (1981) s področja ekonomskih znanosti pa na Univerzi v Zagrebu. S poučevanjem in znanstvenim raziskovanjem na področju ekonomije je pričel na Visoki ekonomsko-komercialni šoli (zdaj Ekonomsko-poslovna fakulteta Univerze v Mariboru) leta 1974 kot asistent. Leta 1982 je pridobil naziv docenta, leta 1987 izrednega in leta 1995 rednega profesorja. V letih 1983–1987 je bil prodekan fakultete. V svoji dolgoletni karieri je bil tudi minister za zunanje zadeve, minister za ekonomske odnose in